Жаркие дискуссии относительно возможного перехода в крупных городах от Генплана к мастер-плану ведутся уже давно. О том, какие изменения могут быть внесены в систему пространственного развития городов России и какие инструменты планирования наиболее эффективны в текущей ситуации журналу «Development Estate: практика, анализ, технологии» рассказал директор по территориальному планированию Градостроительного института пространственного моделирования и развития «Гипрогор Проект» Владимир Трояновский.
– Владимир Семенович, что, на ваш взгляд, стало отправной точкой для отказа от разработки генерального плана? С чем связано такое настойчивое желание уйти от уже, казалось бы, проверенного годами документа?
– Давайте для начала разберемся, что из себя представляет генеральный план развития и для чего он необходим. Фактически, это должен быть системный документ, с помощью которого закладываются основы для достижения сбалансированного, устойчивого развития города. На местном уровне генплан продолжает оставаться главным инструментом территориального планирования. В советское время вместе с ним проводилась разработка комплексных планов его реализации, которые связывали описанные в нем мероприятия с бюджетным планированием. Сегодня генплан превращается больше в самостоятельный документ, который декларирует некоторое видение будущего развития города, однако, по сути, оказывается никак не связан с его постоянно меняющимися потребностями и реальными возможностями городского бюджета.
– Почему же это происходит?
– Сложный вопрос, именно здесь и кроется суть дискуссии. Генплан, как в прошлом, так и сейчас, несет стратегический, правовой и технический аспекты. Как стратегический документ, он задаёт ориентиры пространственного развития основных градостроительных каркасов, как правовой документ – регламентирует режимы использования зон и границы населенных пунктов. В техническом плане – задаёт расположение и трассировку объектов инженерных, транспортных систем, объектов ГО ЧС и пр. Таким образом, налицо сочетание долговременных планов и тактических задач по оперативному реагированию на вызовы развития. Как, скажите, сбалансировать в одном документе принципиально разные форматы и временные интервалы? Ответа пока нет.
– А какова сегодня практика внесения изменений в генплан? Ведь любой план – это всего лишь намерение, пусть даже на бумаге.
– В большинстве городов РФ распространена практика многократного внесения изменений в генплан. Для примера, в Нижнем Новгороде за 9 лет в генплан изменения вносились 52 раза. Генплан преждевременно теряет актуальность еще и из-за того, что реальное развитие города может происходить не в соответствии с заложенными в документ стратегическими задачами, а в условиях поддержания интересов отдельных застройщиков и местной администрации, которая сегодня должна постоянно доказывать эффективность своей работы повышением показателей ввода жилья и количества квадратных метров на одного человека. Но процедура внесения изменений в генеральный план крайне громоздка и продолжительна, ведь даже в случае незначительных изменений в соответствии с действующим порядком приходится полностью переделывать документ и проходить весь круг согласований. Особенно проблема остра для крупных городов России, которые, таким образом, объективно становятся самыми яркими сторонниками отказа от генпланов.
– То есть, мы приходим к выводу, что генплан сегодня уже не нужен?
– Я бы не стал так категорично утверждать. Генплан, в первую очередь, это стратегия развития города в целом, комплексный документ, куда входит огромный перечень показателей, необходимых для дальнейшей работы. В течение последних 15 лет в градостроении была построена нормативно-правовая база, которая, так или иначе, дает возможность всем в рамках правового поля строить и работать. Уберите из этой «базы» один из важнейших документов – все, посыплется все остальное, как карточный домик. С другой стороны, время не стоит на месте, и генплан, каким бы гибким его не пытались сделать, не принимает в расчет ряд важнейших градостроительных моментов, включая такие как реконструкции промзон или центральных улиц города, развитие общественных пространств и многие другие. Ввиду достаточно быстрых изменений транспортная и инженерная инфраструктура попросту не успевает за развитием застройки, что не дает городу быстро, эффективно развиваться.
– Замкнутый круг. И что нам предлагают в качестве альтернативы?
– Во-первых, нужно сразу отметить, что речь идет не об упразднении основного документа планирования, а о попытке подойти к его созданию по-новому, с учетом реалий настоящего времени. Вокруг городов формируются агломерации, меняются системы расселения, закладывается некая общая инфраструктура, которая включает в себя дополнительные резервы для развития. Нам предлагают рассмотреть возможность применения в мегаполисах мастер-плана – документа, который будет оперировать ограниченным количеством долгосрочных целей и задач, а значит – предоставлять возможность влиять на изменения всем заинтересованным в процессе сторонам, администрации города, бизнесу и горожанам.
– В целом, идея выглядит достаточно интересной и многообещающей…
– Тем не менее, противников у нее немало. Устранение генплана из законодательной конструкции «подвесит» всю систему территориального планирования. На основе чего в этом случае будут приниматься правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания и т.д.? Встанет весь строительный процесс. Приверженцы нового документа часто ссылаются на европейский опыт разработки документов территориального планирования. Однако я не видел ни одного документа, приближенного по значимости к плану пространственного развития города или мегаполиса, который бы назывался «мастер-план» (Masterplan). Скорее данный термин применяется к проектам развития отдельных территорий, нечто среднее между проектом планировки и архитектурно-градостроительной концепцией. В российской практике самый известный пример – мастер-план развития г. Перми, но опыт скорее негативный, градостроительное общество в массе своей его не приняло. И мастер-план вовсе не отменил разработку генплана Перми, наоборот, возникла дополнительная проблема обеспечения взаимосвязи этих документов.
– То есть при разработке мастер-плана города речь все-таки идет о разработке совершенно нового документа?
– Не совсем. Сейчас, например, обсуждается версия отнесения мастер-плана к категории стратегического планирования, своего рода некий знак равенства между ним и стратегией пространственного развития муниципального уровня.
— Какое же вам видится решение в данной ситуации?
— На мой взгляд, рациональнее вести дискуссию не о замене одного документа на другой, а о замене инструментов подхода к территориальному планированию. Необходимо разобраться в диалектическом противоречии между стабильностью и изменчивостью генерального плана. Конструктивной представляется идея – определить перечень «оперативных» изменений в документе территориального планирования, которые можно утверждать в ускоренном упрощенном порядке. Я бы к такой категории отнёс изменение в трассировке линейных объектов (например, по результатам выполнения проектной документации), изменения в локализации или тэпах социальных объектов, подвижки в границах функциональных зон и пр. Стоит поднять дискуссию и о том, что пора перейти на новый, цифровой уровень разработки инструмента пространственного развития городов. Именно об этом, на мой взгляд, следует говорить при обсуждении вопроса отказа от геплана и перехода на какой-то другой, качественно новый уровень территориального планирования.
– Вы имеете ввиду некий цифровой генплан?
– Я бы назвал это интерактивной цифровой моделью, в которой любой вносимый параметр повлечет за собой комплексные изменения во всей структуре цифрового документа. Такой подход во многом сможет куда более оперативно реагировать на любые инновационные изменения, на любые предложения и запросы городского сообщества. Город – это живой организм. Конечно, чрезвычайно трудно управлять им и развивать его с помощью одного документа, принятого пусть даже всего лишь 5-7 лет назад. Для города, тем более для крупных мегаполисов, это огромный срок. Переход на интерактивную цифровую модель – вот то, к чему, я думаю, сегодня стремится профессиональное градостроительное сообщество и к чему мы все, в итоге, придем.
– В рамках этой цифровой интерактивной модели все заинтересованные стороны смогут принять самое непосредственное участие в развитии города?
– Разумеется. Ведь если отойти от названий и аббревиатур, наша общая цель – это заставить документы работать на жителей, на город. Любой переход от старой формы документооборота к новой создается с целью сокращения сроков градостроительной подготовки строительства, чтобы сделать жизнь лучше и комфортнее. Дискуссии, разумеется, неизбежны, но, на мой взгляд, будущее разработки пространственного развития российских городов именно за «цифрой».
«Development Estate: практика, анализ, технологии», от 19.04.2019
